一、问题的提出
中国现行《行政诉讼法》第4条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。同样，现行《民事诉讼法》第7条、《刑事诉讼法》第6条均作了类似的规定。从立法政策学的角度来讲，其是中国诉讼制度的一项重要原则，它要求司法人员在办案过程中忠于法律，依法认定案件事实，以法律为尺度作出合法的裁判。但是由于行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼毕竟在功能上存在着不同：民事诉讼、刑事诉讼制度主要在于发挥司法权的居中裁断职能，而行政诉讼主要是以审查具体行政行为的合法性而展开制度设计的， 既涉及到如何判断适用行政法规范是否正确的问题， 也涉及到行政机关作为法适用机关与司法机关作为复审机关之间的关系处理问题。这些问题尤其是关于行政过程中法规范解释效力确定问题的争论纠葛于中国行政诉讼制度的产生与发展阶段之中。而在现代社会中，随着国家管理职能的加强，越来越多的制定法都直接面向行政机关或者说由它们负责实施，行政机关对行政法规范的解释是大量的，也是必然的。这也使得“解释法律乃是法院的正当与特有的职责” 的判断发生了改变，变化为行政机关与司法机关都需要解释行政法规范从而更好地执行、适用法律。日常生活中，绝大部分的行政执法活动并不会诉诸法院，行政法规范解释的效力往往具有最终性。一旦行政争议诉诸法院，情况就要复杂一些。如何界分法院与行政之间的关系，如何确定行政机关法规范解释的效力，如何在《行政诉讼法》中作以回应，都成为人们较为关注的课题。因此本文拟就此问题作一个初步的探讨，并提出相关的建议，以求方家。
二、行政法规范的解释与适用
行政法是由成千上万种行政法规范组成的，不同的规范体系与内容构成行政法的完整形态。法规范是法律制度的“基本粒子”，要理解法，就必须了解法规范的概念、语言、结构和功能。 因此，关注行政法的实质内容莫过于对行政法规范的研究。与宪法规范、民法规范、刑法规范相比，行政法规范并没有统一地体现于一部法典之中，而是由多种层级的法源构成，既有实体性规范，又有程序性规范；既有一般性的规范，也有专业性、技术性较强的规范；既有原则性的规范，又有技术标准及操作规程等，呈现出一定的复杂性，这也为行政机关适用行政法规范带来了一定的困难。此种情形下，解释问题便显得十分重要了。在实践中，适用法规范的机关主要包括行政机关与司法机关，本文如无特殊说明，行政法规范解释一般指的是行政机关对行政法规范的解释。
从法解释学的角度来讲，行政立法亦可视作是对法律规范的解释，在实行分权的国家均采取这样的观点，因为议会是惟一的立法机关，授权立法实际上是对法律规范的具体化。这种具体化在多数情况下是结合实际情况，运用专业知识以解释的方法来展开的，而非简单地将法律照抄为行政规则。如在美国，联邦行政程序法的起草者希望规则能够成为行政机关“主要的政策考量”工具， 但在起初基于形式法治主义理念的影响，规则制定并没有引起行政机关的兴趣，如美国国家劳工关系委员会（NLRB）与联邦贸易委员会（FTC）就极少使用规制制定权。 但随着行政国家的兴起，规则制定成为行政机关一个重要的政策工具。 目前美国行政实践中的规则约有十余种， 其中包括立法性规则（legislative rules）、解释性规则（interpretative rules）、政策说明（policy statements or general statements of policy）、手册（manuals）、基准（guidelines）、工作指南（staff instructions）、意见函（opinion letters）以及诉讼中的主张（litigating positions）等等。在中国除行政法规与行政规章外，其他形式的行政法规范解释形式也比较多， 主要的形式有政策说明、法律询问答复，其他的还有新闻发布、办事手册、办事指南、建议书等。
行政机关制定政策说明主要出于以下两个目的：一是给工作人员提供行动基准；二是对公众尤其是被规制实体宣示自己的意图。 行政机关在进行调查或指控时，为说明行政机关将如何对特定情况作出裁决，经常会采用政策说明的形式。 在行政机关的政策说明中，往往也包含行政机关对立法机关法律涵义的理解与阐述。政策说明表明行政机关对未来规章制定权如何运作的打算，但并不立即拘束任何人。政策说明虽然没有法律上的拘束力，但具有实际上的拘束力。 例如在扬诉社会营养协会（Young v. Community Nutrition Institution）案中， 美国食品和药品监督管理局（FDA）的“行动标准”作为政策说明，仅仅是提供信息，不具有约束力，但实践运作中FDA视这些标准是有拘束力的。在中国，这种以政策说明的方式解释行政法规范的现象也是较多的。一般认为政策说明系行政机关的主动行为，是行政机关关于如何执行好法律、法规作出的大纲式的陈述。如《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》， 是对2000年颁布的《中华人民共和国招投标法》实施中的法律政策的说明。又如《四川省人民政府关于认真贯彻实施〈农村土地承包法〉的意见》 是对《农村土地承包法》在四川实施的政策性建议，意在解释法律。
在行政相对人与行政官员之间，最为经常的接触是要求有关行政机关政策、程序或法律解释的咨询意见。 提供意见对规制者与被规制者都有益处。在许多情况下，某一行政法规或行政机关的规则、先例可能并不能明确地表达行政机关如何处理特定行为或作法的意思，通过了解行政机关当前的法律解释，知晓行政机关的执行意图，相对人据此可以作出较理想的决定并避免预料不及的责任。此外，由于行政机关的工作人员掌握某一特定领域的技术专长，他们或许能够为行政相对人提出遵守行政机关标准或规章的有效方法。例如，环境机关的工作人员就有可能将其掌握的污染控制技术方面的详尽知识告诉在受到影响的工业工作的个人。从行政官员处获得法律或技术咨询的机会对于小型企业尤为重要，因他们常常是小本经营，不能掌握他们面对的所有规制性项目的要求规定，事先知晓行政机关的一些规定或许会减少不必要的损失。 而从行政机关的角度来看，向公众提供咨询是一种投入最低的引导受规制者自愿遵从规定的有益方法，预防式的行为总比事后补救要来得便捷一些。国内目前关于法律询问答复问题的研究并不多见， 无论从形式还是内容方面而言，这种法律解答或法律答复无疑是最为典型的行政法规范解释，其并不与被解释的文本具有同等效力，但一般认为其具有拘束下级行政机关的实效，是一种非严格意义上的解释。往往针对具体的情况、具体案件或解决特定问题而作出的法律说明，再由有关的申请机关遵守执行之。在行政实践中常常表现为下级行政机关（并不一定有行政领导关系）向上级行政机关请求解释，上级机关答复解释。 法律询问答复一般不解决实际纠纷，仅仅是帮助理解法律上的疑难，使有关单位或部门正确地理解、执行或适用法律。但由于答复机关的权威性，这种指导效力往往成为遇到理解法律疑难问题时的正确选择，性质类似于学理解释，但又有不同。解释的问题可以重复，一些不了解已经作出有关法律解释的地方或部门，可能就同样的问题请求给予答复，解决本地方或部门存在的问题。重复解释、反复答复的情况较多，如果公布有一般性的效力，可能会具有规范性效力。在内容上类似于“一部分属于法律如何具体应用的解释，也有一部分是法律常识性的解释。” 另外，还存在公民、法人或其他组织向行政机关提出法律咨询，对此行政机关作出的答复也应属于此类行政法规范解释。
同时值得注意的是，以上列举的几类解释并非能构成行政法规范解释的全部，大量的个案解释亦应值得我们去研究对它的审查基准。所有这些行政法规范解释给行政机关适用行政法规范带来了便利，但也给司法审查带来了挑战，我们在修改《行政诉讼法》时应该予以足够的重视。
三、司法审查的能动与被动
在传统分权理念的支配下，行政机关与司法机关对于法律是绝对的执行，但由于立法技术及社会的复杂性，这种观念受到了极大的挑战，立法机关有意或无意制定一些含糊的法律，使得行政机关与司法机关均具有了法规范的解释权。而事实证明，此种做法适应了现代社会发展的需要，对于充分保障人权、实现个体正义与实质主义的法治具有重要的现实意义。不过，对于行政法规范解释的司法审查，确实需要我们仔细研究。一方面因为在行政国家理念的影响下，公共福祉的体现，不仅要靠独立公正并具有法律专业的法院，行政机关或政府整体所主导的程序更是影响公共福祉体现的重要场域。 另一方面，司法机关并不愿意放弃自己对于法律问题的最后决断权。这也使得司法审查总是处于被动与能动的两难角色之中，不过换个视角来看，这种两难困境正说明了司法审查具有较强的艺术性，其对行政诉讼立法与司法实践提出了较高的要求。
从西方国家的立法及司法实践来看，法律审或者讲对行政法规范解释的审查出现了以下三种现象，值得我们在行政诉讼立法及司法实践中去重点关注：
其一，解释功能化。起初，分权原则的首要目标在于通过不同国家权力的制约与平衡，以控制国家权力、保障公民权利与自由，这是一种“控权”模式。但自二战以后，行政国家出现，国家任务不断扩展，国家承担了大量的服务（给付）义务。在关于分权原则的理解上，也不再是单纯地从控制国家的角度来理解，而是越来越多地强调宪政体制的“协调”职能。协调的职能也许可以描述为20世纪中叶以来宪政体制的最突出的功能。这种政府结构变动是成功的，它适应了对一种职能之重要性的强调，这种职能在现代政府中技术性的、社会的和国际的背景下极其重要。而且，这种成功本身就有助于指出，控制问题与协调问题完全不同， 因此，这也就告诉我们在设计分权制度时，不应将注意力过度倾注于权力拆分或者拆分之后的对抗层面上，而是应通盘考虑各种权能的整合效应，更加注重监督制约机制的建立。谢弗林案 是美国对法院、国会与行政机关之间国家权力分配的一种新的探索、新的尝试，该“判决使行政机关成为联邦法律的主要解释者，将法院降格为只是执行清晰法律条款的消极地位。这反过来，将对政府三机构之间的权力总体平衡有巨大影响。行政机关通过对立法的解释，将获得实现政策快速改变的新权力；法院在控制行政机关的扩展和保护与过去相关利益方面只能发挥有限作用；而国会由于无法依赖法院执行无明确规定制度的理解，将不得不通过制定更详细的法律或者加强监督听证的方法作出反应。” “面对当今行政权扩大的，如何发挥行政权有益于促进社会发展保障社会福祉的积极作用，同时克服行政权自身可能产生的专断及其他缺陷的弊病，即法律与行政的关系如何重新定位，传统的控制方法如何与行政国的价值、职能和缺陷相适应，是现代行政法学者不断追寻的问题。谢弗朗案是美国行政法学界在法律解释方面努力解决这一问题的一种尝试。” 这一新的尝试的目的是既要发挥行政法规范解释的应有效能，又要克服因司法审查能动与被动之间来回交替带来的不利因素。巧合的是德国也在法解释方面提出了类似的观点，在德国对不确定法律概念适用的的最终决定权归属于行政还是司法，“取决于其机关之构成员及其资格、程序及对问题之处理能力，亦即何者系得为最可能正确之决定者，即将最后决定权归属于它，若其最后决定权归属于行政机关，则司法对行政之审查程度应受到限制。” 尽管两大法系对此种探索的名称并不一致，如德国称为功能结构取向的法律解释模式，美国称为比较分析组织的法律解释模式， 但大意都在于以宪政为框架，以保障公民权利自由为目的，强调国家职能的合理配置，而不仅仅强调权力的分立与控制。
其二，原则丰富化。相对于过去，现代社会出现了一系列的社会问题，诸如：经济流动、通货膨胀、跨国企业、环境公害、能源危机、交通事故、医疗责任、产品缺损等等，这就要求承认制定法有漏洞、僵化等方面的局限性，要求行政机关创造性地解释法规范，“……正义与理智迫使我们慷慨地、合乎人情地使法律条文适应现代生活的现实与要求。” 这时的行政定义已经彻底发生改变。学者们认为行政是“为适应国家社会的需要具体实施公共政策的过程及行动”，“是通过认定具体事实，解释运用法律，整体上统一实施公共政策的作用”。 面对这些变化，法院的审查原则也发生了变化，在注重合法性审查的基础上亦开始注重合理性原则的运用。如英国首创合理性原则，其标准之一就包括了法律解释的错误。 原则的丰富化有利于在保障行政权能动性的同时，最大限度地拘束行政裁量权的滥用。在美国司法审查的理论与实践中，关于这一原则的探讨是极其深入的，如果国会没有“就涉及问题作出直接说明”，只要解释“合理”，任何行政机关的解释都应得到确认。在此情况下，行政机关法律解释获得尊重是因为国会立法将某些解释权委任给了行政机关，法院的法律宣示职能因此受到了一定的限制，从法理的角度来看，给予行政机关一定的尊重并不违背马伯里诉麦迪逊（Marbury v. Madison）案和APA的相关规定。 其不过是将法院对立法权的直接尊重变为了间接尊重。
其三，基准精细化。行政是复杂的，必然要求审查基准的精细化。最佳的状态是对应每一种行政行为，设置不同的审查基准。当然这在立法上是难以实现的，需要通过丰富的司法实践去发展与完善。这一点也为各国的行政诉讼立法与司法实践的互动所证明。以美国为例，其对于抽象层面的解释（主要以行政规则为主），并不是不加区分的审查，而是结合该行政规则的制定程序、涉及的内容以及根本属性（是立法性规则还是解释性规则，是政策说明还是法律询问答复，或者是裁决中的个案解释），展开不同强度的审查。 而同时，亦注重与案件事实的结合，细化合理性原则的具体内容，如对行政专业标准的尊重、对一致性解释的尊重等都表明司法机关在通过精细化的基准审查调整自己在公众生活中的位置。
总之，强调公权力之间的功能，丰富合法性审查原则的内容，细化审查基准已经成为行政诉讼立法与实践的重要趋势，理应受到我们的关注。
四、现行《行政诉讼法》的缺陷与改进建议
现行《行政诉讼法》对于司法审查的强度与范围规定是极少的，第54条规定，行政机关在具体行政行为中适用法律、法规错误的，人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。这里的“适用法律、法规错误”被学者们具体理解为：适用尚未生效或已经失效的法律、法规；本该适用该法，却适用另一法；本应适用该条文，却适用了另一条文；适用了不该适用的条文；该适用的条文没有适用；所适用的行政法规范本身违法。 其实还应包括行政法规范解释上的错误，这可以通过案例分析得出。 但由于实定法的规定， 中国法院除最高人民法院外并不具有法律解释权，也未对司法解释与行政解释之间的关系作以明确界定，导致了实践中各级法院在审查后者上陷于困境， 这也影响法定审查根据的包容性，使其无法适用于不同的环境。而同时，人民法院审理行政案件，只对其合法性进行审查，导致法院对一些法律问题无法表达自己的见解，无法确定应在何种情况下尊重行政机关的意见，在何种情况下应该以自己的判断代替行政机关的判断，判断基准单一或匮乏，使得司法权并未发挥其在社会生活中的应有作用。
基于上述分析，及借鉴国外的经验，改进建议或者讲在修改《行政诉讼法》需要应予以考量的问题有：
其一，需要对分权理论进行重新审视。
中国的行政诉讼立法对于权力分立的价值并不十分重视，所以在配置行政权与司法权时往往会出现极端化的情况：要么主张司法全面代替行政，要么完全否定对某种行政行为（如对抽象行政行为）的司法审查。行政诉讼虽然以一种司法权审查行政权的面目出现，但两者并非一种殊死对抗，在统一的宪政体制下，更多的是一种分工与协作，既要保证司法说最后一句话的权力，也要尊重行政的自主权和首次判断权。应该充分认识到两种权力的长处与不足，既发挥司法权的中立性、能动性，亦强调行政权的专业性与能动性。应针对不同的行政行为（如行政立法与行政规范性文件不仅名称不同，且规制的内容也不同），尽量细化审查基准，这对于我们今后建立抽象行政行为的司法审查制度具有重要的指导意义。目前的中国，在现实的权力运作中，如何充实司法对行政的统制功能的问题，应当成为探讨行政诉讼法修改问题的出发点。
其二，需要对合法性审查标准进行重新审视。
中国目前关于“行政合法性原则”中的“合法性”标准，大多停留在“形式”意义之上，即要求行政机关的行政行为如果遵守法律、做到与法律的一致性。至于“法”本身的“合法性”尚未顾及。就行政法规范解释效力的确定问题来看，一概由行政机关说了算或由法院进行全面审查的做法都是不科学的，可取的方法可能是针对不同类型的行政法规范解释行为建立不同的审查基准、考量不同的审查因素，进而构建行政诉讼法中的合理性审查基准。因此，借鉴国外的经验，使合法内含合理有助于从形式合法走向实质合法。目前有关行政诉讼立法建议稿将合法性审查内涵加以丰富，即体现了对于合理性原则的重视。
其三，需要对行政法规范解释制度进行重新审视。
如前所述，大量的行政法规范解释并未受到司法审查，更不用讲什么审查原则与基准的重构问题了。所以在修改《行政诉讼法》时，也应将目光放置于本法之外，毕竟修改并非毕一役而竟全功，其需要整个法治环境的配合，需要去研究行政权力的运作、行政程序的运作、行政法规范解释的权力配置、法院的解释权等具体问题。当然，从《行政诉讼法》的实施来看，目前许多突出的问题并非与立法不完善有关，所以有必要加强对《行政诉讼法》的解释，使之与社会发展的需要相适应。解释适用在一定程度上能够弥补现行法规范的不足，并且，法规范解释的理论和实践经验也是需要重点提倡和大力培养的。法全面修改的方法，宜于在解释适用实在无法解决的根本性问题的解决方面，或者大量的解释适用需要综合协调之际使用。这是我们在修改《行政诉讼法》时应加以注意的。
（作者单位：中央财经大学法学院）
