问：
2005年7月9日，A药品监管局执法人员在日常监督检查时发现，某医疗机构使用的木瓜外观性状可疑（光木瓜），遂对其采取先行登记保存，并于2005年7月12日在当事人在场的情况下对先行登记保存的木瓜进行抽样送检，2005年12月20日收到检验报告书，称该木瓜性状与药典描述不符，属于假药。
对于该案何时立案，执法人员产生了不同观点：有人认为，立案时间应是2005年7月9日。一方面先行登记保存属于行政处罚案件调查取证中的一个证据保全措施，其性质不同于查封、扣押，不可单独存在，采取了先行登记保存措施，即说明执法人员对案件已介入调查，立案时间为检查当日，从时间上讲是一个连贯的过程，从程序上讲，也符合发现可疑——立案——调查取证——行政处罚（撤案）的过程；另一方面，在检查当日立案，可避免一些案源的流失，加之有撤案这一补救程序，即使在调查终结后，对“违法事实不能成立的”，还可以“提出撤案申请，并填写《撤案申请表》”（《行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项、《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条第（三）项都有规定），撤案并解除先行登记保存。
有人认为，立案时间应是收到检验报告书时。从程序上讲，《行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时做出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条第四款规定：
“对不符合立案条件的，药品监督管理部门应当填写《解除先行登记保存物品通知书》。”具体到这一案件，七日内及时做出的处理决定是抽样送检，送检的结果是检验报告书证明该木瓜是假药，在这一“证据”的证明下做出立案决定。如果检验报告书证明该木瓜为合格药品则依据《药品监督行政处罚程序规定》填写《解除先行登记保存通知书》解除先行登记；从效果上讲，因已对可疑药品采取
先行登记保存措施，其不可能再对人体健康造成危害，在收到检验报告书后，依据这一证据稳妥立案，避免了立案后又撤案的盲目。
请问：到底何时立案是正确的？
——读者
答：
我认为第二种观点比较合理。因为，首先本案是由于“执法人员对某医疗机构进行日常监督检查”而引起的，并不是由接到公民、法人或其他组织举报或者是上级交办、下级报请查处的、有关部门移送的或其他方式、途径披露的，所以，此时执法人员的行为不应该被理解为行政法学上的“行政处罚行为”，而是“行政检查行为”或“行政调查行为”。在学理上，该活动是指行政机关在做出一定行政行为之前，要进行收集与一定行政行为有关的信息资料的活动。行政调查、行政检查与行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制等行政活动紧密相连，是行政执法过程中不可或缺的一环，其为行政行为的进一步实施提供了丰富的信息与资讯。但行政检查或行政调查并不依赖于哪一种行政活动，而是独立成为一种行政职权，分别根据不同的法律规范行使。当然，行政检查权或行政调查权的行使，既可能引起行政处罚，也可能引起行政许可、认可、奖励，也可能不引起任何其他行政活动。在本案中，一次日常的监督检查，因检验报告称“木瓜性状与药典描述不符，属于假药”，引起了行政处罚行为。这也就提示执法人员在认识行政执法时，不能局限于几个固定的行政行为，因为整个行政过程是连续的多种行为的组合，而非单独实施了一种行为。
其次，这是一次日常的监督检查，这样的行为会经常发生，如果行政机关及其工作人员总是带着行政相对人有“问题”的视角去执法，可能会产生不必要的麻烦。行政处罚作为一项行政执法活动，其目标仅在于将一定的行政惩罚措施施加于违反行政法律规范的人。只有实施了违反行政法律规范的行为，并具有一定行政责任能力的公民、法人或者其他组织，才是行政处罚的适用对象。随着公法领域对法治、人权、平等诸多理念的日渐重视，行政领域也应强调对个人权利的尊重，也应基于行政机关与行政相对人相互信任及充分保障行政相对人权利的理念展开活动，以一种“合法性推定”的原则，谋求权力和权利之间最大限度的平衡。上述事实中，执法人员应该采取这样的心态进行监督检查，当然若发现有可疑之处，按照合法程序采取先行登记保存也是合理的。不过此时，包括以后的抽
样送检，该行政行为仍属于行政检查或行政调查行为，仅当A药品监管部门收到检验报告书时，行政行为才转换为行政处罚行为，也就是本案的立案时间。
总之，结合《行政处罚法》与《药品监督行政处罚程序规定》的立法原意及相关法条来理解（尤其是后者的第十四条），行政处罚案件应是基于“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的”情况下才予以立案并做出决定的，而不是在一般日常性监督检查时就予以立案，这不仅不会实现行政目的，而且还会浪费有限的行政资源。所以，笔者认为第二种观点较为理。
（作者单位：中央财经大学法学院 高秦伟）
