2019年12月5日下午，清华大学法学院教授余凌云应邀到访我院，在主教303室为我院师生作了主题为“新行政诉讼法的实施问题”的学术报告。我院副院长李伟副教授、宪法与行政法学教研室主任白斌副教授、法理学教研室副主任赵真副教授担任与谈嘉宾。中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任、人工智能与网络法教研室主任刘权副教授担任主持人。
余凌云教授作了精彩的主题报告，主要谈到了与新行政诉讼法实施有关六个方面的问题。
第一是审判体制与管辖的问题。他谈到，审判体制与管辖作为两个不同的概念，却由于我国特有的国情而结合在一起。1989年《行政诉讼法》规定在现有普通法院内部设立行政庭解决行政纠纷，加上受到民事诉讼中诉讼便利原则的影响，导致行政诉讼法在施行之后，行政诉讼受到了前所未有的干预，因而出现了交叉管辖和指定管辖的制度，但是也未能使问题真正得到解决。2014年《行政诉讼法》的修改，针对该问题提出的解决方案是提高审级，这一措施不仅直接造成省高院和最高院案件增多，而且其自身的合理性也值得论证和思考。余凌云教授提到，尽管当前行政诉讼胜诉率不高，但是我们并不能因此而否认基层法院解决纠纷的能力，毕竟调解结案的情况也是普遍存在的。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。之后，余凌云教授又谈到了议行合一和民主集中制的相关理论，并表达了自己关于行政审判体制改革的观点，即设立行政法院可以解决问题，但应当进行多方考虑。至于提高审级的完善建议，余凌云教授的观点是：将审理难的案件列出，进行程序上的建构，可以将其设置为当事人的权利，依据当事人请求，提高审级进行审理。
第二是行政协议的问题。余凌云教授首先谈到行政诉讼法基本原理是有原告资格的人就行政机关侵害自身合法权益的行为向人民法院提起诉讼，法院对行政行为进行合法性审查，若行政行为违法则予以撤销，从而使相对人权益得到保障。因此，行政诉讼基本原理是司法对行政进行监督，目的是维护客观法秩序。余凌云教授结合实践提到，现在的行政行为不是传统意义上的行政行为，行政行为得到扩张，因而会出现“案了事不了”的情况。相对应地，民事诉讼法基本原理主要是按照解决纠纷的路径进行设计，所以并不会出现这种情况。其次，余凌云教授指出现在行政诉讼面临问题越来越多，其中行政协议就是十分重要的问题之一，加之行政协议司法解释即将出台，所以该问题值得重点关注。余凌云教授通过诸多案例讲述，说明行政协议是一个较为复杂的双重行为，它夹杂着民事和行政上的关系，民商法学者往往关注其中一层的属性，行政法学者关注的是另外一层属性，因此，法院在进行相关案件审理时应当先判断所涉争议究竟是民事纠纷还是行政纠纷。最后，余凌云教授还谈到行政协议与传统意义上的行政行为不同，不具有单方意志性，以此为基础，就存在行政机关可能作为原告的可能性。但法律中并没有对此进行规定也具有一定的理由，一是时间紧迫，另外是由于在我国行政诉讼领域长期根深蒂固的理念是“民告官”，若突然出现“官高民”的规定会出现难以接受的情况。
第三是行政诉讼受案范围扩大的问题。余凌云教授主要讲述了“认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的”规定。他提到，实际上在民事诉讼中对人身权、财产权进行保护已形成了一个十分周密的体系，但是宪法基本权利的内容不止这两者，同时由于宪法基本权利是公民对国家的权利，在历史上是经常受到国家侵害的，因此，行政诉讼法中该条规定在人身权和财产权之后加了“等”字，具有十分重要的意义。余凌云教授还结合刘燕文诉北大不授予博士学位案、田勇诉北京科技大学拒发学位证案以及于艳茹诉北大撤销博士学位案，对此进行了充分有据的说明论证。
第四是关于复议机关作为被告的规定的修改，余凌云教授认为其合理性存疑。余凌云教授首先介绍了修改的背景，即89年行政诉讼法中规定的内容是：行政相对人对行政机关所做决定不服提起行政复议之后，若复议机关变更原行政行为，当事人对变更决定不服，以复议机关为被告，若复议机关维持或撤销原行政行为，以原机关为被告。在这种规定之下，复议机关认为作出变更决定风险太大，因此多采维持态度，导致出现许多问题。为此改革至关重要，当时存在两种方案：一是把复议变为裁决；二是以倒逼方式解决问题，第二种方案最终占据上风，所以该条修改为复议机关变更决定，复议机关为被告，维持决定为共同被告，只有复议机关撤销原决定才不作被告。余凌云教授指出这一修改理论上还是存在问题的，包括在实践中运行中，复议机关可能会对当事人进行劝阻，劝服当事人向法院起诉；又或者以解决疑难案件之名，根据法院行政庭庭长提出的建议作出复议决定。
第五是举证责任的问题。余凌云教授从历史角度谈到了该制度的发展脉络。他首先提到89年行政诉讼法中关于行政机关负举证责任的规定，得到英美法系国家大加赞赏。而我国进行此种规定的理由是：行政行为与民事行为不同，理论上出现的观点是行政执法阶段主要是行政机关行使权力，行政机关应当为其作出的行政行为的合法性负举证责任，甚至理论上一度认为原告即行政相对人是无举证责任的。余凌云教授又谈到在2000年的司法解释中才开始规定原告的举证责任，包括原告应当对其权益究竟有无损害以及损害大小进行举证证明，因为此时原告具有优势地位。最后余凌云教授针对这一问题结合两个司法实践中的案例，为大家进行了具体的解释说明。
第六是有关检察机关的作用的问题。余凌云教授谈到十八届四中全会中有“检察机关应当积极参与公益诉讼”的说明，但是在进行行政诉讼法的修改时却并未将其作为规范内容，其面临的主要难题是：在公益诉讼中如何统合原告与法律监督者的地位，即检察机关到底是公益诉讼起诉人还是公诉人。有人提出可以向刑事诉讼公诉人看齐，但余凌云教授认为这种方法并不适用，因为行政诉讼与刑事诉讼二者原理不同。由此，法工委的意见是先进行检察机关公益诉讼试点工作。之后，余凌云教授认为结合我国现有情况，即最高人民检察院许多职能成为监察委员会的职能会产生诸多理论问题：比如检察机关本身提起公益诉讼有无制度能力；行政机关不作为滥用职权，是上级监督、监察委员会监督更有效率还是公益诉讼更有效率等，最后余凌云教授表达了其认为“检察机关提起公益诉讼具有补充性质，因而应当关注其提起的条件”等看法。
白斌副教授谈了两点感想。首先，他提到，余凌云教授在报告中十分注重每一项制度的来龙去脉以及各种制度之间的关联性。此外，白斌副教授还提到之前虽然一直主张行政诉讼审判体制改革应当提高审级，但现在认为赋予当事人申请改变管辖的权利是一个十分好的设想，同时，还可以将这种设想引申到其他领域，即很多事项没必要法律上做一刀切的规定，而是赋予当事人选择权，才能真正实现当事人权利的保障。他还认为赋予选择权的方式并不能够完全解决所有问题，并提出了两种创新的思路。最后，白斌副教授谈到，法学的智慧不完全等同于理论上的智慧，法学是一种实践性的学科，在实践中蕴含着大量的学问，在学习的过程中应当理论联系实际，案例结合法条，这样的理论才更具生命力。
赵真副教授谈了四点学习体会。第一，研究行政法的问题必须关注宪法，应当重视宪法的指导意义。第二，关注行政法应关注现实的政治形势，比如余凌云教授提到的党管干部的基本原则、人民代表大会制度的根本政治制度等，这样更有利于整个法律制度的设计和建构。第三，赵真副教授对白斌副教授提到的理论与实践相结合进行法学学习的观点，表达了强烈的认同与支持。第四，赵真副教授指出对立法史材料的把握，可以让我们非常清晰的认识法条的发展历程，从而可以更好地解决学习行政诉讼法中的疑问。最后，赵真副教授向余凌云教授请教了一个问题：在行政诉讼中，除了维护客观法秩序的目的，是否还有对主观公权利的保障目的，甚至是否应当认为客观法秩序处于次要位置，而实现主观公权利才占据主要地位？
在自由讨论环节，余凌云教授对相关与谈和提问一一作出精彩的回应。
刘权副教授对本次学术讲座进行总结。他谈到，余凌云教授对行政诉讼法实施中的新问题作了十分精彩的报告，相信有助于启发大家深入思考。2014年修改的《行政诉讼法》主要涉及确定了立案登记制、扩大了受案范围、提高了某些案件的管辖级别、确立了复议双被告制度等方面，在某种程度上有效解决了我国行政诉讼长期以来存在“三难”问题，即“立案难”“审理难”“执行难”。但是，要从根本上保障行政审判的独立性与公正性，应当继续大力推进跨行政区划的人民法院建设，时机成熟时设立行政法院。最后，刘权副教授再次衷心感谢余凌云教授和与会嘉宾的精彩发言。本次中财法治中国论坛在热烈的掌声中圆满结束。
本次讲座为“法治中国论坛”之一，也是学校科研处支持的2019年“国家治理与公法发展”系列讲座之一。
文/韩如雪 图/王琪文
