2022年11月24日上午，中国政法大学法治政府研究院教授、国家“万人计划”青年拔尖人才曹鎏老师，应邀为我院师生做了主题为“行政复议法修改的难点问题”的线上讲座，中央财经大学法学院副教授、《财经法学》副主编刘权老师担任主持人。
讲座正式开始前，刘权老师首先向大家介绍了曹鎏老师，以及本次《行政复议法》修改的背景。曹鎏教授著有《我国行政官员问责的法治化研究》《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》，参编《当代中国行政法》《监察法学》等二十余部著作教材。在《中国法学》等杂志发表论文五十余篇，其中多篇文章被《新华文摘》等转载，多次获中央领导批示。参与行政处罚法、行政复议法等多部法律法规修订。曹鎏教授感谢中财法学院的邀请后，从宏观层面介绍本次讲座主题的来源，梳理了讲座框架中四个部分之间的逻辑关系。随后，讲座正式开始。
第一部分，行政复议主渠道的正当性与必然性。
首先，曹鎏老师带领大家逐句理解行政复议的概念，为下文论述新时代背景下，正确把握行政复议的性质和功能做好铺垫。接着，从行政复议性质的流变和争论中，曹鎏老师指出，在“主渠道”目标导向下，行政复议的“行政司法”属性之重申也是对新时代与新使命的积极回应。随后，曹鎏老师介绍了“主渠道”目标的确立过程、既往部署工作，以及《行政复议法》修法的最新进展。
曹鎏老师指出，本次修法的主线是“切实发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”，要从行政复议的比较优势和天然优势两方面确立“主渠道”的目标定位，在入口环节、审理环节、决定和执行环节全方位推进行政主体能动复议，让行政复议做到“应收尽收、应调尽调、应改尽改、应赔尽赔”。
就行政复议的功能来说，曹鎏老师认为，行政司法属性下的行政复议功能应当具有三维面向：化解争议、行政监督、行政救济，主渠道目标决定了行政复议的基础性功能是化解争议，但主要应由行政监督功能来成就。行政复议的这三个功能表面上立足于不同的价值追求，主渠道目标导向下的功能重构应该以解决三者的有机统一为目标。
第二部分，行政复议体制改革的法治保障。
曹鎏老师从实证的角度，介绍了从2008年至今行政复议体制改革的两个主要阶段，为同学们提供了关于改革进程的感性认识。以行政复议委员会为抓手，曹鎏老师介绍了其在地方实践中的不同模式和运作困境，并提到，行政复议委员会作为相对集中复议体制改革的配套机制改革，旨在通过建立“政府主导、外部参与、专业保障、民主决策”的复议审理组织，尽可能提升人民群众对行政复议结果的接受度和满意度，增强行政复议的公信力。
曹鎏老师指出，改革中仍将重点关注以下四个方面：管辖制度精细化、复议体制改革的深入推进、行政复议委员会功能的发挥及其与行政首长负责制之间的关系、行政复议能力建设。
第三部分，修法的难点问题：激活比较优势。
曹鎏老师结合《行政复议法（修订草案）》，指出修法的六大难点问题。具体来说，包括：第一，复议申请范围的厘定。如何做到“应收尽收”，使其广于行政诉讼受案范围，从“行政行为”到“行政争议”的名词表述的变化能否改进审理构造模式。第二，行政复议申请人的条件。“利害关系人标准”与行政诉讼原告资格理论有何异同，如何做到复议与诉讼的“非同质化”。第三，审理程序的优化。在坚持程序正当性的基础上，如何兼顾公正与效率，繁简分流导向下的二元模式及转化等方案如何落地。第四，强化附带审查权。应坚持合法与合理的双重维度，实体合法与程序合法双重维度，引入合理性审查标准。第五，行政复议决定体系的重构。维持决定、变更决定的适用条件有待调整，应当建立以变更决定和履行决定优先适用的复议决定体系。第六，增强监督效能，激活天然优势。强化复议建议书和意见书的应用，做好约谈、通报批评等处理方式与监察制度的衔接。
曹鎏老师指出，主渠道目标导向下的质效体系要从两个方面构建，一是首要渠道，评价指标如吸收案件量、复议申请率、人均年度办案量等；二是优势渠道，包括复议后起诉率、纠错率、和解调解率等数据的考察。
第四部分：复议机关作为被告制度的未来。
结合前文的介绍，曹鎏老师从实施效果和最优方案两方面介绍了复议机关作为被告的制度。曹鎏老师认为，共同被告制度实际上是通过诉讼倒逼复议的末端治理之策，关注“治已病”，却未能对预防式治理“治未病”的功能予以充分回应，行政复议的良性发展应该是整体主义视角下的系统之治，与其从末端去倒逼，不如从体制机制改革、程序再造的优化及发展来真正解决源头问题。另外，就经过复议程序的司法判决形式，曹鎏老师罗列出六种具体情况。
在详实的主要内容介绍完毕后，讲座进入互动提问环节。曹鎏老师与线上参会同学就行政复议申请范围、负面清单制度、行政复议与行政诉讼的衔接问题展开深入交流。
讲座最后，刘权老师对本次讲座内容做了总结发言。刘权认为，曹鎏教授结合自己参与《行政复议法》的修改经历和相关科研成果，深入浅出、鞭辟入里地给大家做了非常精彩的报告。刘权提出，为了使行政复议成为主渠道，应当准确定位行政复议的行政司法行为性质，有效发挥行政复议的权利救济和监督行政的功能，设立相对集中的行政复议管辖机关，建立专业化、职业化的行政复议人员队伍，完善行政复议审理和决定做出的机制，让行政相对人真正能够主动自愿地将行政复议作为首选。最后刘权再次感谢曹鎏老师的精彩报告，至此，持续两个小时的“行政复议法修改的难点问题”讲座圆满结束！
图、文/张小萌
