2018年5月18日下午，《土地管理法（修正案草案第二次征求意见稿）》专家研讨会暨中国法学会2018年第13期立法专家咨询会在北京召开。2018年5月2日，司法部来函就《土地管理法（修正案草案第二次征求意见稿）》征求中国法学会的意见，这也是司法部与国务院法制办机构调整后第一次征求意见，中国法学会根据司法部来函组织召开了本场立法专家咨询会。研讨会由中国法学会研究部主任李仕春主持。司法部农林城建资源环保法制司副巡视员罗怀熙、主任科员杨明英，自然资源部政策法规司调研员唐余参加了研讨会。研讨会开始后，唐余调研员向专家学者介绍了《土地管理法（修正案草案第二次征求意见稿）》的修法背景和主要考虑。研讨会结束前，罗怀熙副巡视员对专家学者的发言进行了回应。来自最高人民法院、北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、吉林大学等单位的17位专家学者参加会议，北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长、我校法学院尹飞教授，《财经法学》主编、我校法学院高秦伟教授应邀出席会议。此外，中国法学会副会长、民法学研究会会长、中国人民大学常务副校长、教授王利明，广东外语外贸大学土地法制研究院院长、教授陈小君，上海铁路运输法院副院长侯丹华提交了书面意见。
高秦伟在发言中指出：《土地管理法》修订极为必要，从行政法学的视角需要关注以下几个方面同的问题：第一，主管部门名称的问题。党和国家机构改革在中央层面已经全面展开，立法中主管部门的名称与表述是否需要改变，值得关注。第二，第三章“耕地保护”中有关激励手段规定不足，建议增加。第三，第四十五条对于公共利益的规定，其中第五项赋予政府过大的裁量权，建议再讨论，而第四十七条征收程序的规定也过于简单，需要突出听证与说明理由制度的作用。第四，第六章“监督检查”规定过于简单，未能将实践中的作法写进去，建议增加政府在监督过程中的新方式以及社会监督的新举措。
尹飞认为，第二次征求意见稿较之于第一次征求意见稿而言，修订的内容更为审慎。尹飞建议，在新一轮立法中应当做好顶层设计，统筹考虑以下几个问题：第一，建议统筹考虑目前正在编纂或者修订的《民法典物权编》《土地承包法》《城市房地产管理法》与《土地管理法》的关系，厘清各法律各自承担什么任务。第二，积极因应全面深化改革的需要。例如，随着改革的进一步的深化，土地资源更多通过市场进行配置。这就要求我们进一步思考和研究划拨土地使用权的性质。其本质上是人役权而非类似于所有权的土地使用权。对其范围应当严格限制。目前稿子第54条对划拨范围的规定过于宽泛，没有充分吸收实践中节约集约利用土地的经验，似有悖改革方向。第三，应当充分考虑土地的分层利用对相关制度设计的影响。现代社会法治实践中，土地的概念已经由物理意义上的土地发展为法律上的宗地概念，进而发展为空间的概念。《物权法》对建设用地使用权的界定、对土地出让合同主要条款的规定，以及《不动产登记暂行条例》及其实施细则对不动产单元的界定就充分体现了这一变化。这就必然会引起土地管理方面的变革。例如，目前土地的用途管制与土地分类、建设用地指标、耕地保护等都是在土地为平面概念的基础上设计的，《土地管理法》修改应当体现出这一变化的要求。再如，能否分层设立土地所有权、能否对集体土地上下特定空间进行征收，也需要《土地管理法》作出回应。第四，审批与征收制度改革、集体土地入市以及土地督察制度的关系。直接入市意味着收益归集体和农民，征收改革进一步增加了农民的收益。这就极大解决了即为实践中各方串通隐瞒土地违法的问题。在此情况下，是否可以考虑下放相关审批权。尤其是考虑到土地督察制度的存在，对于大量的农转用和征收，国务院自己审批、自己督察，反而淡化了督察制度的效果。故而建议下放审批权，强化土地违法的法律责任，进一步加大土地督察的力度！此外，在集体土地直接入市的情况下，商业性利用应当主要通过相关土地交易解决，这就意味着征收条件应当进行严格解释。目前的稿子中第45条对征收条件的规定显然过于宽泛。第五，应当区分国家作为土地市场管理者与作为土地资源所有权人的身份。这主要涉及：其一，对集体土地利用的审批问题。这主要包括，第59-61条对集体土地利用的规定，建议明确规定这些土地利用的集体内部决策程序，以及政府具体审批的内容。第57条对临时用地的规定，建议将相关审批限于国有土地。对集体土地的临时利用应当通过合同或者设立地役权解决。其二，征收补偿问题。征收补偿是国家的义务，目前第48条将安排宅基地建房作为补偿方式，将此种义务强加给集体显然不妥。其三，土地纠纷调处制度。目前的稿子第16条继续沿用了现行法的土地纠纷调处制度。这一制度在改革开放之初尚属必要，但随着土地权属的多元化，政府既当运动员，又当裁判员，有悖法理。故而建议保留政府主管部门的调解权，不再规定地方政府对土地纠纷的处理权。
本次立法专家咨询会是中国法学会就《土地管理法》组织召开的第二场立法专家咨询会，由中国法学会研究部承办。2017年9月，在国务院法制办组织对《土地管理法（修正案送审稿）》征求意见时，中国法学会组织召开了立法专家咨询会。尹飞教授、高秦伟教授出席了该次会议。
为了深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，充分发挥中国法学会作为党和政府联系法学法律界桥梁纽带、国家法治领域核心智库的作用，更好地配合国家立法活动，同时也为了更好地为广大法学法律专家学者提供贡献智慧、学术报国的平台和渠道，中国法学会于2015年1月创办“立法专家咨询会”，并建立常态性机制，对全国人大常委会法工委、国务院法制办以及国务院各部委委托或公开征求意见的法律、行政法规、部门规章（草案）进行研讨。2015年至今，中国法学会共组织召开了120余场立法专家咨询会，超过2400人次专家学者参与研讨，会后形成的《专家咨询报告》合计达到360多万字。立法专家咨询会和会后形成的《专家咨询报告》，受到了中央领导同志、国家立法机关和中央相关部门的高度重视。立法专家咨询会已经在我国法学法律界乃至社会各界产生了广泛影响，得到了普遍认可。
