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  • 【中央财经大学校报】高秦伟:教育两法修订的背景与意义

    发布时间:2016/06/20

    编者按:2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》和《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国高等教育法〉的决定》。两法修正案自2016年6月1日起施行。为了使我校广大师生了解两法修正案的有关内容,深入领会两部法律的有关精神,宣传部、法学院组织有关专家学者撰写系列理论文章从两法修订的背景与意义、教育考试作弊入刑、大学章程与大学治理、高校学术委员会作用强化、高校评价模式改进、高等教育投入机制完善等方面作出深入解读。

    本文载《中央财经大学校报》2016年6月15日第332期(总第525期)第2版


    为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,完善中国特色社会主义现代教育制度,推进依法治教的落实,2015年1月7日,国务院常务会议讨论通过《教育法》《高等教育法》修正案草案,并决定提请全国人大常委会审议。2015年12月27日,十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了修改《教育法》和《高等教育法》的决定,新修订的两法已于2016年6月1日正式施行。两法修正案的通过,标志着我国教育事业依法治理的能力和水平步入了新阶段。

    修法背景

    上世纪九十年代中后期,《教育法》《高等教育法》相继出台,这对落实教育优先发展,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明建设,建立具有中国特色的社会主义现代化教育制度,维护教育关系主体的合法权益,加速教育法制建设提供了根本的法律保障。《教育法》《高等教育法》的颁布,标志着我国教育工作进入了依法治教的新阶段,对我国教育事业的改革与发展,以及社会主义物质文明和精神文明建设产生了重大而深远的影响。

    但是,随着时代的进步,原有的两法已经难以适应教育发展的需求,究其原因主要有以下两个方面:一是无论是教育的规模、质量、管理体制、治理结构,还是社会大众对教育的需求都发生了较大变化;二是诸如教育不公、名校掐尖、考试作弊、学历造假、学术不端等社会乱象层出不穷。

    在这样的大背景下,迫切需要发挥法治的引领和推动作用,深化教育改革,提高教育质量以满足大众的需求。新修订的《教育法》及《高等教育法》是根据当前中国教育的现状和问题,针对当前的急需和特殊要求进行的修改,具有较强的现实针对性,有助于全社会牢固树立依法治教、依法办学的意识与观念,对于依法促进和保障教育改革与发展具有非常重要的意义。

    修法意义

    此次两法的修订,涉及教育方针、教育基本制度、办学体制、管理体制和法律责任等多方面。其中,对完善教育基本制度有了明确表述,即,要坚持立德树人,增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力,促进教育公平,推动教育均衡发展,完善国民教育体系;在办学体制方面,国家财政将主要关注普及教育、义务教育,其他的教育领域将逐步引进社会资本,向商业化、社会化方向发展;在管理体制方面,坚持下放设立高校审批权限,完善了高等教育办学水平和质量的评估体系等规定;在法律责任方面,加大了处罚力度,明确了对作弊、违法颁证、伪造学历等行为的追责等。这些变化一方面回应了社会大众的教育需求,另一方面也反映出国家对教育的高度关注。同时,依法治校、高质量办校等措施并举,对我国教育事业的发展具有重要意义。

    (一)教育公平首次入法

    改革开放之后,阶层差异在市场经济条件下逐渐拉大,教育公平问题也随之产生。受制于经济、交通等因素的影响,教育资源分布不公,许多条件有限的适龄学生只能“望学兴叹”。为了解决该问题,国家于2010年将“促进教育公平”纳入国家基本教育政策,这也成为此后我国教育改革的一个重要落脚点。2013年,党的十八届三中全会决定再次提出“大力促进教育公平,逐步缩小区域、城乡、校际差距”。而此次《教育法》的修改,首次将教育公平写进了法律,明确规定“国家采取措施促进教育公平,推动教育均衡发展。”使得教育公平从一项国家政策、政治要求转化成为明确的法律要求,落实为国家责任。

    教育公平入法后,要求国家要保障公民公平的受教育机会,合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距,促进教育均衡发展。但是,为了实现这一要求,我国仍然需要建立相关的配套机制。最近相关地域部分考生家长对“高考减招”的强烈反应就说明了这一问题。对此,政府除应加大对义务教育的投入、对农村等边远地区的扶持之外,还要反思是否有必要干预高等教育入学机会的区域差异,以及如何去干预和干预到何种程度的问题。

    (二)行政权力进一步下放

    简政放权是创新政府治理、转变政府职能、深化行政改革的关键之举。其目的可以概括为以下几点:一是推进中介机构的市场化竞争,二是使社会服务管理职能重心下沉、关口前移,三是提高社会在管理经济、社会事务中的参与度。

    修订后的《高等教育法》第二十九条规定,本科以上由教育部审批,专科由省级政府审批、教育部备案,其他高教机构由省级教育行政部门审批,取消了原来“授权”的规定,明确了行政主体权力,有助于实现权责统一,体现了简政放权的原则。

    当然,今后一段时间高校会因为失去行政审批的“指挥棒”,而面临着需要重新进行角色定位、如何运用好自主权的挑战。在这一过程中,高校应该严格按照两法要求,强化内部治理的民主化、法治化水平,只有这样,才能够适应建设一流的大学、一流的学科的新要求。

    同时,新法完善了高等教育办学水平和质量评估体系等规定。新法改进了高等学校评价模式,规定高校应建立本校办学水平、教育质量的保障与评价制度,并由教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估;强化了高校学术委员会的作用,规定学术委员会有权调查、处理学术纠纷,有权调查、认定学术不端行为,有权审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的事项。这些新的规定有助于激发高校的自主性管理。

    (三)社会参与进一步落实

    以法治为基础的多元主体共同治理是我国社会治理实践探索的经验总结,也是实践中形成的新要求。作为社会治理的制度创新,多元共治主要包括四大特征:多元主体,开放、复杂的共治系统,以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制,以共同利益为最终产出。教育领域同样离不开社会的参与,学校的设立、管理等每个环节都需要社会作为参与者,以达致教育目标。

    此次《高等教育法》的修订,充分体现了社会在教育中的地位和作用,体现了社会参与的重要性。首先,删除了“不得以营利为目的”,实现了与民办高等学校的对接,为营利性高等教育发展提供了法律保障,有利于吸引更多社会资金进入高等教育领域,有利于高等教育发展的多样性;其次,强调尊重专家组织的评审意见。第二十九条第二款由原来的“审批高等学校的设立,应当聘请由专家组成的评议机构评议。”修改为“审批设立高等学校,应当委托由专家组成的评议机构评议”。明确了专家组织的主体地位,体现了对受委托专家组成的评议机构的评议结果权威性的尊重;再次,明确了社会的参与,从高等学校、教育行政部门、社会三方面明确了高等学校办学水平建设的责任,将高校的评价改为由管理者和社会共同评价,并增加了学校主动接受社会监督的法律规定,理顺了政府、社会、学校之间的关系,体现了“管办评”相分离的精神。

    两法的修订是中国教育史上的重要议题,为我国教育事业依法治理的能力和水平的提高奠定了基础,是推动我国教育公平化、法治化的必要前提。

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