论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护 ——从重庆“最牛钉子户”事件谈起(上)-中央财经大学法学院
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  • 论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护 ——从重庆“最牛钉子户”事件谈起(上)

    发布时间:2007/10/01

     

    内容摘要:重庆“最牛钉子户拆迁案”,原本为一个普通的房屋拆迁案件,但由于法院一次次通知限期搬迁而未果,被拆迁人手拿法律、房插国旗竭力维权,而保护公民私有财产的《物权法》刚刚公布就面临这一考验,加上拆迁本是我国近年来非常敏感的焦点问题,孤岛般的拆迁现场引起了世人的关注。围绕着这栋小楼拆与不拆,一方是誓与楼房共存亡的平民夫妻,另一方是心急如焚的房地产开发商,行政机关和司法机关先后被卷入其中,出现了严峻的对峙形势,整个事件俨然演变成《物权法》出台后公民私有财产权对抗国家强权的一个标志性事件。本文旨在通过再现重庆“最牛钉子户”事件的全过程,深入分析了由此表现的城市房屋拆迁中存在的多种多样的问题,公权力的现状,行政公权力对公民私权的侵犯问题等,最后用较大篇幅论述了城市房屋拆迁中保护公民个人财产权的具体措施。通过上述分析研究得出的结论是:加强城市房屋拆迁中公民私权的保护,必须要对城市房屋拆迁建立起一套科学、公平、完备的法律制度,在公共利益的基础上协调好拆迁人与被拆迁人的利益,特别要对政府在其中的地位和作用上加以准确的定位和规范,从观念上树立“保护公民私有财产权”的意识。

    关键词城市房屋拆迁  公民私有财产权   保护问题

    前言:

    备受世人关注的重庆杨家坪鹤兴路旧城改造项目拆迁纠纷—— “最牛钉子户”事件已获顺利解决,当事双方已达成和解,并签署了拆迁安置协议。在这“最牛钉子户”事件中凝聚了媒体的莫大关注,积攒了政府的许多“苦心”,千方百计之下总算使在《物权法》光环下得以艰辛挣扎的“钉子户”事件暂时平息,但“钉子户”事件折射出的法律、社会等方面的问题却又是很多的。在现如今这个法制社会,人们早已懂得运用法律手段来保护自己的合法权益,而此事件的当事人吴苹夫妇也正是通过法律手段捍卫了自己的私有财产,成为众多拆迁户心目中的维权英雄。凝视重庆钉子户事件始末,应当想到的是私有财产受保护的路在何方?借《物权法》颁布之机,该案将法治社会公民私有财产权的保护问题推至“风口浪尖”,引发全民的空前关注,同时也触及了国家强制征收权力行使的合法性边界问题。

    一.      重庆“最牛钉子户”事件全过程

    1.    2004年8月31日,重庆市九龙坡区杨家坪鹤兴路片区项目改造贴出动迁     公告。

    2.    2006年6月,280户均协议搬迁,仅剩吴苹1户未搬迁。

    3.    2007年1月11日,九龙坡区房管局下达拆迁行政裁决书。

    4.    2007年2月1日,重庆市九龙坡区房地产管理局向法院申请先予执行行政裁决书,要求被申请人杨武自行搬迁,并将杨家坪鹤兴路17号房屋交重庆市两家公司拆除。随后,法院受理此案。

    5.    2007年3月19日 九龙坡区法院裁定支持房管局关于搬迁的裁决,要求被拆迁人在本月22日前拆除该房屋。

    6.    2007年3月24日 吴苹夫妇向重庆市高级人民法院提起申诉。

    7.    2007年3月30日 九龙坡区法院发布公告,责令吴苹夫妇在4月10日前自动搬迁,否则将依法对他们的房屋实施强制拆除。

    8.    2007年4月2日 开发商与吴苹夫妇达成协议,“孤岛”拆除。[1]

    二.由重庆“最牛钉子户”事件引发的思考

    (一)城市房屋拆迁中产生的各种问题

    1.目前城市房屋拆迁中体现的主要问题:

    1)房屋拆迁手续不健全或根本没有办理相关拆迁手续,从事房屋拆迁的公司规模小,人员素质差。

    2)拆迁补偿安置标准不规范、不透明,拆迁补偿不到位。

    3)相关法律、法规的规定过于笼统,不便于具体操作。

    我国与房屋拆迁有关的法律、法规主要有《房地产法》和《城市房屋拆迁管理条例》和各地的《拆迁条例》。这些条例、规范及意见对房屋拆迁中的一些具体问题的规定都比较笼统,具体操作起来还存在一定的难度,致使拆迁过程中的纠纷和矛盾时有发生。[2]

    2.城市房屋拆迁中产生问题的原因:

    1)拆迁主体不合法与拆迁程序不合法。

    ① 《城市房屋拆迁管理条例》明确规定,拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位,在实施中却由政府直接作为拆迁人或开发商委托的拆迁办、拆迁指挥部进行拆迁。

    ②滥用拆迁行政许可权。

    ③拆迁前不听取被拆迁人的意见,拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算,被拆迁人被剥夺知情权。

    ④拆迁裁决程序不公开,缺乏公正性,同时裁决内容不具体。

    ⑤拆迁主管部门不能依法行政,滥用行政裁决和强制执行手段,强迫被拆迁人搬迁。

    2)商业拆迁盗用公共利益之名。

    目前,假借“公共利益”进行商业拆迁主要有两种名义:一是假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名。二是假借旧城改造之名。最终结果是使开发商与政府部门双双收益,然而被拆迁人的利益受损却是一个不争的事实。

    3)在安置补偿上对被折迁人的合法权益保护不够。

    在城市房屋拆迁中,政府单方定价,直接规定拆迁的补偿方式及其标准,同时补偿、安置政策不公平、不合理现象比较明显。另外对拆迁单位的资金运用缺乏有效的监管,导致拆迁单位取得拆迁许可证后抽逃资金,安置房不能及时建设、补偿资金不能及时到位的情况时有发生[3]

    4)立法角度有失偏颇

    根据2001年生效的《城市房屋拆迁管理条例》,在拆迁程序的各个环节,被拆迁人都处于不利地位,拆迁人则享有四项强制性权利:

    第一,交易的强制启动权,在尚未征求被拆迁人任何意见的情况下,行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证,不论是否经被拆迁人同意,交易都已启动。

    第二,强制签约权,拆迁人只要获得拆迁许可,拆迁双方就负有签约义务,不管被拆迁人是否情愿。

    第三,申请强制裁决权,假如被拆迁人寻求获得较高补偿,而拆迁人不答应,即可请求行政管理部门强制裁决。

    第四,强制执行权,一旦作出裁决,若被拆迁人拒绝执行,拆迁人即可申请行政或法院强制执行。

    (二)城市房屋拆迁中公权力过多的损害公民正当的私权利

    1.公权力在城市房屋拆迁中的现状:

    1)职能“错位”

    许多地方为加强对拆迁工作的管理,成立房屋拆迁管理办公室或设立拆迁指挥部,隶属于房屋拆迁主管部门。在许多拆迁行政案件中,城市房屋拆迁管理办公室接受主管部门委托成为拆迁人,一些公益建设拆迁,拆迁办公室直接成为拆迁人。当安置补偿达不成协议,拆迁办公室就申请房屋拆迁主管部门进行行政裁决。由于二者存在隶属关系,主管部门的裁决自然难保公正。

    2)职能“越位”

    突出地比较表现为滥用拆迁行政许可权,此外还表现为剥夺被拆迁人安置补偿方式的选择权,都严重侵犯被拆迁人安置补偿的选择权。

    3)职能“缺位”。

    表现为拆迁裁决程序缺乏公开、公正,裁决内容不具体。[4]

    2.公权力在城市房屋拆迁中产生的主要问题:

    在城市房屋拆迁中,公权与私权的冲突主要表现在公权中的行政权与私权中的财产权的冲突,即政府行政权力强行介入城市房屋强制拆迁并辅之以地方立法权和司法权的滥用。

    1)侵犯了公民的自由权。

    这种自由权主要是交易自由权,在城市房屋强制拆迁中,房屋拆迁管理部门违背房屋所有人的意愿,强行实行拆迁,以达到城市改造或其他目的,而房屋所有人在拆迁与不拆迁之间不能自由选择。

    2)侵犯了公民的财产权。

    财产包括动产和不动产,不动产由于价值巨大,对财产所有人来说意义更为重大。所有权包括占有、使用、收益和处分等基本权利。在城市房屋拆迁中,私权一般在两方面遭到公权的侵犯:首先最为直接的是公权剥夺了房屋所有人的所有权;其次,公民在实现自己获得合理安置和补偿的权利也受到了很大限制。[5]

     3. 在城市房屋拆迁中公权力私权利相冲突的原因:

    1)利益冲突。

    在强制拆迁的利益博弈中,公权的享有者是房屋拆迁管理部门。以此为代表的行政机关不仅拥有自己的合法利益,而且还在积极的谋求种种非法利益。由于政府行政权力天然的侵袭性特征,行政机关具有将种种非法利益合法化的倾向,在这一过程中,公权与私权具有此消彼长的关系,公权的膨胀势必造成私权的萎缩。因此利益冲突必然引发公权与私权的冲突。

    2)公权与私权在法律配置上不合理。

    在房屋强制拆迁过程中,对公权与私权进行法律上配置的法律有宪法、法律、法规等。新修订的《中华人民共和国宪法》总则第十三条不仅没有规定私有财产神圣不可侵犯,而且规定国家对私有财产实行征收或征用的权力,《宪法》实际上在公权与私权的配置上向公权予以倾斜。《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规中均规定了公权的优位权,对私权的重视和保护完全不够。因此公权与私权在法律上的配置不合理也引发了两者的冲突。

    3)对“社会公共利益”名义的滥用。

    在强制拆迁中地方政府经常会认为,强制拆迁尽管给一部分人造成了不便和损害,但最终有利于整个社会的公共利益。所谓“公共利益”,就是在公正规则下各方所获得的利益总和。但遗憾的是,许多强制拆迁行为名义上为增进“社会公共利益”,实为“政府及其官员的一己私利或某些人的利益”,公民对这种言行不一的公权的形式显然深恶痛绝,政府的诚信观在种种利益面前被某些政府官员抛于脑后,引发了人们对强制拆迁行为的抵触,公权与私权相互冲突也就成为必然。[6]

    (三)结论:城市房屋拆迁中应该保护公民的私有财产权

    城市房屋拆迁实践中所面临的上述问题,究其原因是长期以来一些部门和单位无视、模糊以至于抹杀公民合法拥有的土地使用权甚至房屋所有权。这种对国家征收制度的滥用,严重侵犯公民的财产权。因此,确立城市房屋拆迁中的私人财产权利保护观念是解决上述问题的重要基础,而树立私权的核心是了解它的特征:

    1.权利的被动性。

    权利的被动性主要表现在公权与私权之交汇处,即当权利的实现依赖并仰仗于公权的认可时表现得尤为突出。在房屋拆迁领域内,由于行政机关所具有的优越地位及享有的审批权利,使得私权的被动性更为凸显。无论是拆迁方还是被拆迁方,都是由行政机关来决定的。虽然在这个过程中法律也设计了私权主体表达意志的机制如听证,但是其功效甚微。

    2.权利的脆弱性。

    在房屋拆迁领域,公权和私权也时常发生碰撞,但二者不属于同一重量级。公权力是强大无比的,再强大的私权也无力抵抗。在公权面前,私权是弱者,法律应当在强弱悬殊本已失去平衡的弱者一端,加大它的砝码![7]

    三.  在城市房屋拆迁过程中如何保护公民的私有财产权

    (一)观念上的转变:

    1.   前提条件:

    1)合理认定公共利益:

    公共利益是一个高度抽象的概念,是一个国家在特定时间、特定条件下和特定问题上的重大或根本利益所在,其实质是一种对整个法律秩序起调控作用的手段。[8]因此,立法不可能详细规定何为公共利益。为了尽可能明确一个判断何为公共利益的基本标准,应当考虑以下几个问题:

    第一,公共利益当然涉及多数人与少数人的利益问题,但并不能说多数人的利益就一定是公共利益,更不能说它就具有当然的正当性。

    第二,公共利益并不是在任何情况下都优于个体利益。

    第三,公共利益的实现与公平补偿缺一不可。

    第四,只有公正的程序,才能保证公正的结果。

    第五,公共利益的实现必须置于对公权力的有效制约、监督之下。

    必须把加强对公权力行使的有效监督制约与公权力的行使有机结合起来,加强对这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督,这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。[9]

    2)正确认识所谓的“钉子户”:

    虽然 “钉子户”代表的利益是个人利益,却也是货真价实的中华人民共和国公民,应该享有《宪法》赋予的各种权利。他维护自己赖以居住的权利和正当的财产权,应该是无可厚非。[10]

    3)在城市房屋拆迁中促进公权力与私权利的“和谐发展”:

    第一,控制公权,保护私权,提升私权在法律中的地位。建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》从程序方面规定了很多有利于被拆迁人的制度规范,在很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。但是,这些规定在调和公权与私权的冲突上是远远不够的,因此期待在《宪法》、《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》中控制公权,并对私权提供实在的保护。

    第二,修改有关强制拆迁的相互抵触的法律条款。《城市房屋拆迁管理条例》中第十六条和第十七条(条款内容如前所述) 的规定明显与《民法通则》、新修订的《宪法》的规定相冲突。按照法律效力的等级,国务院在制定《城市房屋拆迁管理条例》理应不得与上位法的相关内容相抵触。法律条款之间的相互冲突不仅影响了法律效力的发挥,还给行政权力的非法侵入提供了可乘之机。

    第三,对城市房屋强制拆迁规定严格的程序。程序可以避免任意性,能够让行为者产生合理的预期, 有效的监督政府行为,避免政府权力的滥用,保证被拆迁者的利益。

    第四,提高政府强制拆迁行为的成本。在设计政府强制拆迁行为的法律责任时要分析其经济成本。这样,才能够从根本上遏止政府的强制拆迁行为,减少其对民事拆迁的介入,公权滥用的频率也就会降低,公权与私权的冲突也就得到了调和。[11]

    2.   关键要素:

    1)正确看待政府在城市房屋拆迁中的角色和作用

    在房屋拆迁中, 政府是双重身份[12],因此容易促使公职人员出于其他动机而做出不合理拆迁许可,这种许可使得诸多合法但不合理的拆迁活动产生,并对社会效益造成了巨大的损害。解决上述问题的一个现实方法就是让政府退出对商业性拆迁的干预,取消商业性拆迁的行政性许可,而由平等民事主体的拆迁人与被拆迁人双方进行充分的自主协商,赋予被拆迁人决定是否接受拆迁的权利。此外,对于公益性拆迁,政府能够做的就是在公权机关中建立完善的责任机制,克服公职人员行为的消极外部影响。[14]

    2)改善城市房屋拆迁中公权力对私权利的侵犯问题:

    ①地方政府要加大城市建筑监督稽查的执法力度,妥善解决房屋拆迁中存在的问题

    在房屋拆迁过程中,当事人的合法权益受到损害,应积极向当地人民政府申请解决,可就权益受损害的情况及合法要求向当地政府有关部门进行反映,请求政府职能部门采取相应措施要求拆迁人停止其违法侵权行为,请求政府有关部门监督和敦促拆迁人妥善解决安置房源和落实拆迁补偿政策。

    ②树立科学发展观,切实维护公民的私有财产权。

    城市房屋拆迁过程中各级政府要树立全面、协调可持续发展的发展观,坚持以人为本,树立“善待人民群众”的观点,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,切实维护公民的合法财产。

    ③完善拆迁程序,加强监督管理。

    建立城市拆迁的协商机制和司法裁决机制,将拆迁问题纳入规范化、法制化的轨道。坚持“两公告一登记”制度,使被拆迁人有知情权、参与权和监督权,建立完善的司法救济途径,减少人为因素对资源配置的干预合不合理控制,以健全的司法制度形成保护公民私有财产的一道防线,切实保障和维护公民的私有财产权。

    3)从思想上重视公民私有财产所有权的保护:

    一般而言,公权对私权的保护有两种方式一种是通过积极的作为使私权得以实现及提供一种实现权利的合法路径;另一种是通过消极的不作为给私权留下自由选择的空间,从而充分体现私权领域内的主体意思自治。但是,就房屋拆迁领域而言,更多的是通过第一种途径来保护私权。具体来说有:

    ① 合理设计审批制度,保护私权。现在房屋拆迁领域中涉及到的拆迁许可均由行政机关凭借公权力而单方面做出决定。所以在房屋拆迁审批制度中,应增加民意征询和商谈机制,使得行政机关、拆迁人与被拆迁人有充分的沟通机会,从而为私权的保护提供一种可能性。

    ② 恰当确定公权的角色,保护私权。在房屋拆迁的不同领域内,对于公权的定位及其发挥作用的机制应当有所不同。在房屋拆迁领域内的公权角色应当包括三重:即决策、监管、服务。所谓决策是指在城市规划等领域内,充分参考民意并结合社会发展客观需求的基础上一种科学决择;所谓监管是指对相关单位的监督和管理,使之行为符合私权保护的最根本目的;所谓服务是指行政机关为私权行使提供的政策查询、疑问咨询等便民措施,从而改变相对方信息不对称的状况。[15]

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