□ 本报记者 王 淼

12月11日，国家质检总局召开国内酒类龙头企业董事长级别的会议，要求白酒企业汇报预防塑化剂渗入所采取的措施。至此，由酒鬼酒被曝塑化剂超标260%引发的“涉塑”事件，将白酒业再次推到了风口浪尖，并成为继苏丹红、三聚氰胺、地沟油之后的又一场潜在的食品安全公共事件。

有学者在接受采访时表示，由于现在食品生产、流通、销售的跨度非常大，在有的地区甚至90%以上的食品都来源于其它地区和国外，对于国家食品安全管理者来说，实现食品的安全供给是巨大的挑战。记者注意到，面对食品安全面临的严峻挑战，我国不断加大管理力度，一方面不断提高国家安全标准，另一方面则在探索从体制、机制上的保证措施，以最大限度地保障百姓的“餐桌安全”。

防控食品安全风险难度加大

近日，新华社在年终专稿中对食品安全问题进行盘点时指出，今年的食品安全问题呈现三个特点。其中第一个就是进口也不靠谱。10月，韩国农心食品有限公司６款方便面调料包在韩国被检出致癌物质苯并芘，最终在中国被召回，让进口食品的安全进入了公众的视野。国家质检总局数据显示，今年以来多批次上百吨婴幼儿洋奶粉均出现质量问题，最终因产品不合格被我国出入境检验检疫机构销毁。

有关人士指出，在科技飞速发展和经济全球化的今天，食品安全的管理难度也在增加。烟台检验检疫局局长昃向君在《中国国门时报》上发表文章指出，目前，许多新技术、新材料被广泛应用于食品生产。在丰富食品种类、花色和口味的同时，也伴生了未知的风险。如台湾发生的塑化剂事件、内地出现的三鹿牌婴幼儿奶粉，甚至疯牛病等都与新技术、新材料的应用有关，该类食品安全问题已不是局限于一个地区或一个国家的区域性问题，而是全世界需要共同面对的难题。同时，由于内外市场关联，食品安全事故影响恶劣。世界一体化趋势使食品安全“蝴蝶效应”日益凸显，发生于一个国家局部区域的食品安全个别事件，会由无处不在的媒体网络形成信息全球共享，孤立事件会突破区域性和个性而被全球关注。

在今年发生的一些食品安全事件中，我们可以明显看到网络的力量逐渐强大。刚刚从复旦大学毕业的硕士研究生吴恒此前创办的食品安全网站“掷出窗外”，搜集了近3000篇关于食品安全问题的新闻报道，绘制出中国食品安全问题形势图，一度因点击量过大而导致网络瘫痪。有很多关于食品安全出现的新问题，都是最先通过传播为社会广泛获知的。但网络也有两面性，一些谣言在经过网络传播后，也在百姓中造成了巨大的惊恐，如近年来几乎每到夏季，“西瓜打针”的谣言就会开始流传，年年辟谣，可到第二年又会被拿出来传播。2011年，一则香蕉树染病的消息被讹传为“吃香蕉致癌”，导致香蕉价格跌至1毛一斤仍无人问津，蕉农只能眼睁睁地看着香蕉烂在树上。广东、海南的蕉农因谣言而造成的损失至少达7亿元。

有专家表示，这些新情况的出现使得防控食品安全风险难度空前加大，成本空前增加，应对一旦出现失误就可能会形成恶劣的社会影响。

信任危机增加化解危机难度

记者注意到，在一些食品安全问题发生后，当有关方面专家出面解释时，也往往会遭遇网民的误解和不信任。如在塑化剂问题发生后，食品工业协会白酒专业委员会副会长马勇表示，目前国际上并没有相关标准，卫生部的文件也只是限于包装、包材。如某品牌酒含量为3.3毫克/升，参考欧盟给出的每日每公斤体重耐受量50毫克计算，不考虑能否喝得起，每人每天喝两斤都符合欧盟给出的耐受标准。2006年，苏丹红事件发生时，也有专家表示，根据初步风险估计，结合动物实验与目前实际暴露水平的对比，理论上要吃7000个鸭蛋才会产生不可接受的风险，因此人们不必担心。这些专家的表态本意是现在发生“超标”事件还不足以对人体构成严重危害，大家尽可不必过分担心，但这些言论发表后却往往起到了相反的作用，迅速遭遇了网络的批驳甚至嘲笑。

此外，在面粉增白剂等问题的争论中，专家们的莫衷一是加剧了人们对食品安全问题的怀疑。在日前由中央财经大学法学院、美国耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“食品安全法中美研讨会”上，北京大学宪法与行政法研究中心教授沈岿就一口气对专家的局限性提出了几点质疑：第一，专家容易被其所属专业的已有智慧蒙蔽双眼，没有意识到现阶段知识不是终极知识。第二，专家过于自信，不愿意改变自己观点，甚至在面对像他们一样资深的专家不同观点时，也不愿低头。第三，建立学科传统智慧的学术共同体成员，会格外倾向于保护本学科不受挑战。第四，专家会同时受雇于一些工业企业和政府机构，专家会把或多或少偏袒雇佣企业的顾问意见向政府机构提供，从而造成政府被顾问、被企业“俘虏”的现象。第五，专家有时候没有意识到其拥有的知识实际上是“井蛙之见”，在一个领域的成功让他们以为自己的观点在其他领域也同样奏效。第六，专家往往有一种奇怪的反民主意味，对专业技术、知识的关注，容易造成对同样重要甚至更重要的非技术问题的排斥……

也有专家认为，公众对风险的认知与专家意见之间的鸿沟是由各自关注的角度不同造成的。研讨会上，波士顿大学法学院访问助理教授章伯仲表示这种情况在美国同样存在。他说，根据专业机构对公众面临的主要食品安全威胁排序是：（1）过多摄入脂肪或热量；（2）微生物污染；（3）天然有毒物质；（4）农药；（5）食品添加剂。而公众对风险的排序是反过来的：食品添加剂和农药排前两名。在食品添加剂和农药相关问题，公众可能因为专家知识的缺乏而过分夸大风险。

此外，一些专家面临的信任危机也与他们只从专业的角度进行阐释，缺乏与媒体进行沟通的经验有关。复旦大学公共卫生学院教授金泰廙在接受新华社记者采访时呼吁，必须加强风险交流，让老百姓吃得明白。我国目前风险交流做得不够，公众对很多事物的理解存在误区，例如对“万物皆有毒、万物均有益”的概念接受度不强，对ＰＭ２．５、致癌物质等的理解也有偏差，导致一些错误信息更容易传播。

涉及食品安全的规章将从严

今年以来，涉及食品安全的新规定可谓频出台。今年年初，多项涉及食品安全的规定和意见纷纷出台，对严格食品安全领域监管等作出明确要求。继2009年颁布《中华人民共和国食品安全法》后，今年7月，又出台了《国务院关于加强食品安全工作的决定》，将食品安全工作纳入政绩考核，发生重大食品安全事故实行一票否决。

日前，农业部与卫生部联合发布了食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》，从技术方面对食品中的农药残留进行限制。新标准将于2013年3月1日起实施，此前涉及食品中农药最大残留限量的6项国家标准和10项农业行业标准将同时废止。新的农药最大残留限量标准达2293个，和原有标准比，增加了1400余个。据介绍，我国原有的农药残留限量标准中，仅规定了201种农药在114种农产品中873个残留限量。新标准则制定了322种农药在10大类农产品和食品中的2293个残留限量，基本涵盖了我国居民日常消费的主要农产品，在标准数量和覆盖率上都有比较大的突破。

有专家认为，在制定国家食品安全标准的同时，也应在一定范围内鼓励地方根据自身的情况进行相应的地方性标准。南开大学法学院副教授宋华琳认为，根据《食品安全法》和《食品安全国家标准管理办法》的规定，制定食品安全国家标准时，首先由卫生部制定食品安全国家标准制(修)订计划，择优选择具备相应技术能力的单位承担食品安全国家标准起草工作，草案还要历经食品安全国家标准评审委员会秘书处初步审查、相应审评委员会专业分委员会会议审查及评审委员会主任会议审议。食品安全国家标准制定周期较为冗长，每年制定的数量有限，因此可能不敷现实之需。这也使得食品安全地方标准具备了相应的空间。食品安全地方标准起着“试验田”或“先锋号”的作用，它也负有为制定食品安全国家标准进行试验、积累经验的使命。当食品安全国家标准公布实施后，相应的食品安全地方标准应当废止。

理顺政府职能解决“九龙治水”难题

根据《食品安全法》规定，目前我国主要由农业、质量监督、工商、食药监、卫生五个部门承担食品安全监管职能，实行“分段监管”为主、“品种监管为辅”的分散监管体制。此外，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、商务部、粮食局、林业、海洋和渔业等部门也承担相应职责。县级以上地方人民政府依照《食品安全法》和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。但食品安全事件频出，也让人们这种九龙治水机制的效率产生了质疑。

近日，参加湖北省刑法学会2012年年会的代表认为，目前我国在食品安全监管方面存在的主要问题包括：食品安全监督部门的监管职责界定不清，导致监管的碎片化；政府监管力量呈“倒金字塔”结构，上强下弱，基础监管力量薄弱；政府与社会协同监管体系不健全。应当考虑构建“以品种监管为主、分段监管为辅”的食品安全监管模式，推动由单向监管向协同治理转变，实现政府、社会、公民三个主体整体治理；推动由事后处置向预防为主转变，实现源头、过程、结果三个方面整体控制。

在“食品安全法中美研讨会”上，有专家认为，由于授权交叉重叠和立法空白两种情况同时存在，导致分散监管体制存在加大成本、导致冲突、造成空隙、降低效率、问责困难等诸多弊端。在这种情况下，在授权不明确的领域，既有可能导致各相关部门争相监管，抢地盘、争利益；更有可能出现相关部门互相推诿责任，造成监管空隙。在实行问责制之后这种情况更加突出。而在面对食品安全问题，“碎片化”的分散监管结构，使得没有任何一个机关能够代表政府发出指令、配置资源、应对危机，也没有一个机构能够对所有的食品安全问题负责。但食品安全监管领域的“分散化”状态由来已久，一直没有改变。这种体制的形成与我国的政治、经济、文化，尤其是经济体制和行政管理体制的变迁息息相关。

但值得注意的是，一些地方近年来已在自己的权限范围内进行适度的调整，以期解决这种“九龙治水”的困局。今年7月，济南市食品安全委员会出台《关于进一步明确食品安全监管职责的分工（暂行）》，进一步明确各监管部门职责，力图消灭监管空白和职责交叉，实现从田间到餐桌全过程、无缝隙监管。据悉，济南市将食品分为11个大项，明确责任分工，像豆芽、盒饭、甜品站、羊血等的食品安全监管，也都具体明确到了部门。本月11日，北京市人民政府办公厅印发了《北京市卫生局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知。通知规定，将原设在北京市工商局下的北京市人民政府食品安全监督协调办公室原有部分职能，划入北京市卫生局。北京市卫生局要增设食品安全标准处，负责组织实施国家食品安全标准；组织拟订、发布北京市食品安全标准；对食品生产企业制定的食品安全企业标准进行备案。北京市卫生局表示，北京市卫生局将按照属地化和全行业管理的要求，强化对北京地区医疗卫生机构的统一规划，统一准入，统一监管职责。