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    《农村土地承包法》修正案通过 我院教授多次参与论证工作

    发布时间:2019/01/09

    《农村土地承包法》(修正案)已于2018年12月29日由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。我校法学院教授参与了相关论证工作。

    提交常委会审议前,2018年12月13日,全国人大常委会法工委组织立法前评估会,就草案主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题进行评估,法工委副主任刘俊臣同志主持会议。法学院尹飞教授作为仅有的两位法律专家出席会议并发表了评估意见。

    尹飞指出,目前的稿子具有重要意义:一是切实落实了三权分置。明确规定了经营权,尤其是把没有身份色彩的以其他方式承包设计为经营权,土地承包经营权的财产性质、物权性质更为凸显。对于深化农村经济体制改革、构建农用地市场奠定了法律基础,也为不动产统一登记效益的发挥,奠定了法律框架。二是切实落实长久不变的承诺,给农民吃下了定心丸。这主要体现在续期条款以及进城落户的不再直接收回上。三是充分贯彻了民法总则的绿色原则,对于擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的,承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的,草案允许发包方有权要求终止土地经营权流转合同。四是在立法技术上较为科学。对于经营权的性质,学界众说纷纭,稿子对此没有直接加以规定,为未来《民法典物权编》《土地管理法》等立法以及法律适用、学者解释留下了充分的空间。

    尹飞对于稿子提出了五点完善建议:第一,关于权利的设立,稿子规定承包经营权由合同生效设立,但只是登记了国家的登记义务,而没有规定登记的效力;其他方式承包设立的经营权,也没有规定登记及其效力的问题;只是对于五年以上的经营权,规定了登记对抗的效力。我国过去不对农村土地登记的效力进行规定,主要是担心农村登记成本太高,但籍不动产统一登记之机,国家花费大量人力物力已经基本完成了农村不动产登记,这一顾虑应当大小。另一方面,如果对承包经营权登记的效力不做规定,可能导致无法进行经营权登记。第二,稿子规定了经营权融资担保,这对于充分推动农村金融、实现物尽其用具有重要意义。但目前的稿子规定其担保物权自融资担保合同生效时设立,未经登记不得对抗善意第三人。换言之,实际上采登记对抗主义。但无论是将经营权视为不动产物权设立抵押权,还是作为债权设立质权,都应当是登记要件主义。建议一律规定为登记要件主义,或者只写依法办理相应的登记,不写效力。第三,关于经营权流转。对于一般的经营权,建议区分登记与否规定是否需要承包方同意。对于经过登记的经营权,其具有物权性质,其流转不需要承包方同意。对于其他方式承包设立的经营权,目前没有规定能否设立次级权利,建议明确规定。第四,关于承包地调整。调整与农村土地承包经营权的物权性质不符,杜润生先生生前对该规定一直持否定意见,建议删去该条。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等情况下,应当对受害人通过巨灾保险、政府补偿等方式来解决,而不应将损害均摊到整个集体经济组织。第五,建议在附则中,规定准用条款,解决国有农用地的权利问题。“国有林场、农场依法使用国有农用地的使用权,受法律保护。国有林场、农场将其依法占有的国有农用地设立经营权的,参照本法规定执行。”

    此外,2018年11月21日上午,《农村土地承包法修正案(草案二次审议稿)》专家研讨会暨中国法学会2018年第33期立法专家咨询会在北京召开。研讨会由中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任张文显主持。法学院陈华彬教授出席会议并就《农村土地承包法修正案(草案二次审议稿)》发表了看法,并提出了建议。此前,尹飞教授还出席了2017年11月16日举行的《农村土地承包法修正案(草案)》专家研讨会暨中国法学会2017年第30期立法专家咨询会。

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